×

Пути повышения финансовой устойчивости бюджетов северных территорий

У любого субъекта, даже лидирующего по бюджетной обеспеченности и доходам, существуют риски снижения устойчивости бюджета. Особенно рискам подвержены северные регионы России, вследствие климатических особенностей, удаленности от центральных регионов страны, высоких северных надбавок и льгот.

Согласно Постановлению Совета министров СССР от 3 января 1983 года № 12 в перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, входит 21 субъект Российской Федерации. В данной статье были более подробно рассмотрены 2 северных региона – Республика Коми и Архангельская область. Указанный выбор обусловлен тем, что данные регионы можно оценивать как близкие по экономическому потенциалу, имеющие свои сильные и слабые стороны развития.

В первую очередь, стоит упомянуть об изменениях в законодательстве. Так, вступление в силу Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения минимального размера оплаты труда до прожиточного минимума трудоспособного населения» от 28 декабря 2017 года № 421-ФЗ, а также постановления Конституционного Суда Российской Федерации «О не включении в состав минимального размера оплаты труда районных коэффициентов и процентных надбавок, начисляемых в связи с работой в местностях с особыми климатическими условиями» от 7 декабря 2017 года № 38-П, влечет за собой дополнительную финансовую нагрузку на бюджеты северных регионов Российской Федерации в части доведения уровня оплаты труда до минимального размера. Минимальный размер оплаты труда с 1 января 2018 года – 9489 рублей, с 1 мая 2018 года увеличен до 11163 рублей.

Общий объём дополнительных расходов консолидированного бюджета Республики Коми на реализацию указанных задач в 2018 году планируется в размере 4,04 млрд рублей, в Архангельской области – 2 млрд рублей, что потребует реализации дополнительных мер по сокращению расходов и повышению доходов консолидированного бюджета субъектов. Для осуществления данных расходов можно внести предложение по расширению Программы оздоровления государственных финансов (оптимизации расходов) путем включения новых мероприятий по доходной части бюджета.

Большая часть расходных обязательств у ряда субъектов, причисленных к Крайнему Северу, исполняется за счет финансовой помощи. Согласно проведенным расчетам имеем следующие результаты: 1) доля финансовой помощи в структуре доходов бюджета у Республики Коми составляет – 8,24%, у Архангельской области – 21,65%; 2) самый низкий показатель по северным территориям России наблюдается в Республике Тыва, зависимость от других субъектов Российской Федерации составляет 74,15%, самый высокий показатель – у Ямало-Ненецкого автономного округа, зависимость от других субъектов Российской Федерации составляет лишь 1,97%; 3) средний показатель бюджетной зависимости по всем северным территориям составляет – 25,54%, у 8 регионов данный показатель выше среднего, что свидетельствует о сильной зависимости бюджетов субъектов от финансовой помощи.

Доля предоставленных межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации в общем объеме расходов федерального бюджета за 2017 год составила 10,29%.

Основным видом межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации являются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Главной целью распределения дотаций на выравнивание между субъектами Российской Федерации является осуществление равных условий получения гражданами социальной и медицинской помощи, образования, качественного предоставления государственных и муниципальных услуг, закрепленных Конституцией Российской Федерации.

Методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 года № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации».

Предоставление в 2017 году из федерального бюджета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации способствовало сокращению различий в уровне бюджетной обеспеченности между 10 наиболее обеспеченными и 10 наименее обеспеченными регионами с 5,7 до 2,6 раза.

В 2017 году минимальный уровень бюджетной обеспеченности составил 0,719. После распределения дотаций у 16 субъектов Российской Федерации уровень бюджетной обеспеченности не превысил минимальный уровень. У 9 субъектов Российской Федерации после предоставления дотации минимальный уровень бюджетной обеспеченности был достигнут. У 44 субъектов изначально уровень бюджетной обеспеченности был выше минимального. На рисунках 1 и 2 представлены уровни бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации до и после предоставления дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

Рисунок 1 – Бюджетная обеспеченность субъектов Российской Федерации до предоставления дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности
Рисунок 2 – Бюджетная обеспеченность субъектов Российской Федерации после второго этапа предоставления дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности

При анализе представленных графиков было отмечено, что дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности не выравнивает, а скорее дотягивает бюджетную обеспеченность нуждающегося региона до определенного уровня, при этом разрыв между крайними значениями остается высокий (город Москва – 2,638, Республика Тыва – 0,667). По мнению автора, можно рассмотреть применение отрицательного межбюджетного трансферта для таких обеспеченных субъектов Российской Федерации, как город Москва, Ямало-Ненецкий автономный округ, Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ, город Санкт-Петербург.

Что касается рассматриваемых регионов, то в Республике Коми индекс бюджетной обеспеченности до распределения дотаций составлял 0,996, после распределения дотаций – 1,000, объем дотаций составил 295,49 млн рублей. В Архангельской области индекс бюджетной обеспеченности до распределения дотаций составлял 0,630, после распределения дотаций – 0,729, объем дотаций составил 8 998,71 млн рублей. Общий объем дотаций по северным территориям составил 188 628,78 млн рублей, что составляет 30,69% от общего объема дотаций, предоставленных субъектам Российской Федерации для выравнивания бюджетной обеспеченности.

Кроме того, в 2017 году из федерального бюджета оказана дополнительная финансовая поддержка регионам в виде предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в общем объеме 133,8 млрд рублей, из них по основным направлениям: частичная компенсация дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы – 40,0 млрд рублей; поддержка мер по обеспечению сбалансированности отдельных бюджетов субъектов Российской Федерации – 40,6 млрд рублей; гранты за достижение наивысших темпов роста налогового потенциала – 20,0 млрд рублей. Объем дотаций, предоставленных северным регионам России, составил 27,78% от общего объема дотаций.

Основной недостаток предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности – недостаточная степень регламентации, отсутствие общего порядка предоставления, в результате чего процесс распределения финансовых ресурсов становится недостаточно открытым. Данные недостатки следует исключить. Является целесообразным установить единый алгоритм расчета и учесть в нем уровень бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации, при этом объем денежных средств должен находиться в обратной зависимости от бюджетной обеспеченности, так как наиболее обеспеченные регионы смогут исполнить свои расходные обязательства даже при колебаниях экономической конъюнктуры.

По причине высокой дифференциации регионов при существующем порядке разграничения доходных и расходных частей бюджетов сокращение объемов финансовой помощи, поступающих в субъекты Российской Федерации, за короткий период времени считается невыполнимой задачей. В качестве одного из вариантов сокращения высокодотационных северных регионов и снижения объемов финансовой помощи из федерального бюджета некоторыми руководителями регионов было выдвинуто предложение о слиянии нуждающихся регионов с финансово самостоятельными и обеспеченными регионами. Если отнестись к этому предложению критически, то получается, что данная модернизация позволит снизить число высокодотационных регионов, но в результате получится регион больший по размерам, потребность в финансовых ресурсах которого сохранится. Помимо этого, появится ряд негативных черт: снижение управляемости территории, увеличение расходной части бюджета в больших объемах в сравнении с доходной частью. Таким образом, вероятность получения финансово самостоятельного региона достаточно мала, поэтому существует риск отрицательного экономического эффекта от объединения.

По мнению автора данной статьи, актуальным считается вариант повышения доли собственных налогов в доходах бюджета. Налоговые доходы северных территорий России сформированы в основном за счет налога на прибыль организаций (налог на прибыль организаций занимает в налоговых доходах субъектов от 52,21% (Республика Тыва) до 89,90% (Сахалинская область)). Стоит отметить, что у 10 северных регионов структура налоговых доходов слабо диверсифицирована, большую долю занимает добывающая промышленность (добывающая промышленность в структуре налоговых поступлений занимает от 30,06% (Республика Коми) до 85,99% (Ямало-Ненецкий автономный округ)).

Слабая дифференциация отраслей характерна для России по причине специфики становления российской экономики в советский период, когда внимание было полностью направленно на отраслевую специализацию региона и крупные предприятия-монополисты, что привело к образованию регионообразующих предприятий. Данным предприятиям принадлежит большая доля рынка, по причине чего вход новых игроков на рынок затруднен. Сектор бизнеса увеличивает свои масштабы медленно, что сказывается на динамике налоговых поступлений в бюджет. Субъектам Российской Федерации следует заполнять ниши бизнеса, тем самым обеспечивать рост доходов бюджета.

В продолжение вопроса об увеличении налоговых доходов бюджетов северных территорий России, следует затронуть вопрос о предоставлении налоговых льгот. Данный вопрос также является актуальным и эффективным, что можно подтвердить на основе таких регионов Севера, как Республика Коми и Архангельская область.

По причине неэффективности ряда льгот, Республика Коми и Архангельская область ведут постоянную работу по совершенствованию налогового законодательства. Так, например, в Республике Коми 19 апреля 2018 года на III заседание VI сессии Государственного совета был вынесен на обсуждение проект закона Республики Коми «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики Коми о налогах и налоговых льготах на территории Республики Коми», в котором был предложен целый ряд нововведений, касающийся создания новых групп льготников и упразднения невостребованных групп.

В проекте Закона ставку налога на недвижимое имущество субъектов малого и среднего бизнеса предлагается снизить с 2% до 1,5% от кадастровой стоимости, по мнению автора, целесообразно в дальнейшем снизить ставку до 1%. Что касается льготы по налогу на прибыль для субъектов инновационной деятельности, то на обсуждение был вынесено решение об исключении данной льготы по причине того, что она не использовалась на практике. Автор считает, что данная льгота должна быть сохранена и должна начать действовать для того, чтобы стимулировать инновационный климат в Республике.

Бюджетный эффект в результате проведения мероприятий по отмене неэффективных налоговых льгот в 2017 году составил 700 млн рублей.

Что касается Архангельской области, то в 2017 году были проиндексированы ставки транспортного налога, отменены неэффективные льготы (№554-37-ОЗ от 9 октября 2017 года). Также были отменены льготы по налогу на прибыль организаций для предприятий по добыче алмазов (№555-37-ОЗ от 9 октября 2017 года), введено налогообложение торгово-офисной недвижимости исходя из кадастровой стоимости имущества (№559-38-ОЗ от 7 ноября 2017 года), уточнены условия и параметры инвестиционных налоговых льгот, отменены неэффективные льготы по налогу на имущество организаций (№577-38-ОЗ от 20 ноября 2017 года). Бюджетный эффект от данных нововведений в 2017 году составил 40 млн рублей. В последующие годы запланирован рост бюджетного эффекта (2018 год – 60 млн рублей, с 2019 года – более 160 млн рублей).

Мероприятия по совершенствованию налогового законодательства несут в себе большой положительный эффект, поэтому необходимо ежегодно проводить оценку эффективности и целесообразности налоговых льгот и на основе ее принимать решения по устранению недостатков.

Резюмируя вышесказанное, можно выделить два основных момента, которые будут раскрыты далее: 1) обеспечение самостоятельности бюджета как определяющее условие обеспечения его устойчивости; 2) совершенствование межбюджетных отношений как один из способов обеспечения самостоятельности бюджета.

Самостоятельность бюджета можно назвать определяющим условием обеспечения его устойчивости по следующим причинам: 1) значительный объем собственных ресурсов позволяет делать прогноз и оценку перспективного состояния бюджета, не рассматривая межбюджетные трансферты; 2) собственные ресурсы позволяют влиять на степень ответственности органов власти. Если доля собственных доходов высока, то исключается возможность при неисполнении бюджета ссылаться на порядок межбюджетных отношений и механизм распределения финансовой помощи; 3) при повышении безвозмездных поступлений в общем объеме доходов регионального бюджета, зависимость от устойчивости вышестоящего бюджета увеличивается, при этом состояние устойчивости последнего не гарантируется; 4) значительные объемы финансовой помощи из федерального бюджета, с одной стороны, приводят к тому, что регионы начинают функционировать, находясь полностью или частично на обеспечении государства, с другой – на регионы увеличивается давление со стороны федеральных органов власти в части предоставления финансовой помощи, так как порядок, сроки и объемы предоставления зависят от них; 5) низкая доля собственных доходов бюджета снижает кредитоспособность региональных бюджетов, а, следовательно, и платежеспособность.

Для обеспечения самостоятельности региональных бюджетов предлагается использовать такой метод как совершенствование межбюджетного перераспределения средств. Межбюджетные трансферты имеют высокую значимость при формировании региональных бюджетов. Они могут быть представлены разными формами, удельным весом в доходах бюджетов субъектов Российской Федерации. Одним из базовых направлений бюджетной политики Российской Федерации является вопрос оптимизации межбюджетных трансфертов, который должен обеспечить стимулирование субъектов Российской Федерации к росту и развитию, а также эффективному использованию бюджетных средств. Усовершенствование системы межбюджетных трансфертов позволит систематизировать процедуру их предоставления исходя из реальной потребности в финансовых ресурсах, обеспечит устойчивость доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и создаст стимулы к увеличению собственных доходов.

Действующая система межбюджетных отношений Российской Федерации имеет ряд недостатков, что негативно отражается на финансовом состоянии субъектов Российской Федерации, в частности северных территорий. Среди недостатков системы можно выделить следующие: 1) несоответствие целей предоставления финансовых ресурсов региональным приоритетам и возможностям, что становится причиной недостижения показателей эффективности государственных программ. Так, например, если рассматривать государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 – 2020 годы, то можно заметить, что финансовые ресурсы не всегда предоставляются тем регионам, в которых можно наиболее оптимально вести сельскохозяйственную деятельность (Брянская область: выделено 6,36% субсидии, произведено 1,2% продукции; Республика Татарстан: выделено 8,7% субсидии, произведено 2,9% продукции; Краснодарский край при 5,91% субсидии 10,8% продукции); 2) низкий уровень эффективности предоставления средств. Одной из главных причин неэффективности являются поздние сроки предоставления субсидий региональным бюджетам: зачастую при распределении больших объемов субсидий в IV квартале финансового года, главной целью органов власти становится не достижение результатов, а освоение средств. Данная ситуация может быть порождена длительностью заключения соглашений между главными распорядителями средств федерального бюджета и высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, поздним принятием нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации; 3) излишняя детализация. Количество субсидий, предоставляемых в Российской Федерации из федерального бюджета, значительно больше, чем в других странах. Также имеет место излишняя конкретизация направлений расходования средств, которая осложняет маневренность использования финансовых ресурсов, приводит к увеличению сроков заключения договоров и к предоставлению незначительного объема средств в рамках одного направления.

Для устранения данных проблем необходимыми являются следующие поправки: 1) распределение финансовых ресурсов федерального бюджета исходя из объективных условий каждого региона, а не от возможности субъекта Российской Федерации обеспечить достаточный уровень софинансирования; 2) проведение консолидации субсидий в рамках государственных программ Российской Федерации; 3) предоставление широкоцелевых субсидий, содержащих ряд узкоориентированных трансфертов; 4) увеличение доли субсидий, распределяемых на основании приложений к федеральному закону о федеральном бюджете, что приведет к повышению определённости для федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации; 5) сокращение доли иных межбюджетных трансфертов. Предлагается ряд иных межбюджетных трансфертов отнести к субсидиям для снижения рисков нецелевого использования средств, так как условия предоставления и расходования средств станут унифицированными, распределение между субъектами, порядок оценки эффективности, предоставления отчетности и меры финансовой ответственности будут закреплены нормативно.

Также в рамках совершенствования межбюджетных отношений можно решить проблемы, связанные с долговой нагрузкой субъектов Российской Федерации. В Республике Коми и Архангельской области государственный долг превышает 50% доходов бюджета, а ежегодные объемы его погашения составляют около 5% от доходов бюджета. Самым выгодным инструментом погашения долговых обязательств является бюджетный кредит. Бюджетные кредиты предоставляются по процентной ставке, установленной в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год. В 2017 году для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, действовала ставка в размере 0,1% годовых; для осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий, ставка 0%.

Повышение качества управления региональными и муниципальными финансами с точки зрения межбюджетных отношений может осуществляться на основе выделения стимулирующих трансфертов субъектам Российской Федерации, добившимся наилучших результатов. Также могут выдаваться субсидии на основе конкурсных отборов. При этом для выявления победителей в проводимых отборах необходимой является разработка объективных критериев оценивания.

Автор: Шешукова Екатерина

Комментарии: 0

Комментариев ещё нет. Оставьте первый комментарий!

Оставить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *